Em 5 de abril de 2016, Itatiaia promulgou a Lei Complementar nº 35, que instituiu o atual Plano Diretor do município. A própria lei o define como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e afirma que ele integra um processo contínuo de planejamento, com participação da comunidade em sua formulação, execução e acompanhamento. Mais adiante, o texto é ainda mais objetivo: o art. 165 determina que o Plano Diretor seja revisto ordinariamente a cada cinco anos e estabelece que o processo de revisão deve começar a partir de resolução aprovada pelo Conselho da Cidade.
O primeiro ciclo ordinário de revisão se completou em abril de 2021 sem que uma nova lei de Plano Diretor fosse concluída. Em abril de 2026, outro marco também foi ultrapassado: o Estatuto da Cidade determina que a lei que institui o Plano Diretor seja revista pelo menos a cada dez anos e exige que esse processo seja acompanhado de audiências públicas, debates, publicidade das informações produzidas e acesso da população aos documentos. O Plano Diretor vigente não desapareceu nem deixou automaticamente de produzir efeitos ao completar dez anos; o que venceu foi o prazo legal para que a cidade revisasse o instrumento que orienta seu desenvolvimento.
Esse atraso importa porque um Plano Diretor não é um documento abstrato, feito apenas para cumprir uma formalidade legal. É nele que a cidade deveria estabelecer as bases para decidir onde pode crescer, onde deve preservar, que regiões suportam maior adensamento, de que infraestrutura será necessário dispor e como serão tratados saneamento, mobilidade, habitação, turismo, atividade industrial e desenvolvimento econômico. É também a partir dele que se estruturam normas mais específicas, como as regras de parcelamento, uso e ocupação do solo. Quando essa revisão estrutural não acontece, cresce a tentação de resolver demandas pontuais por meio de alterações isoladas, modificando zonas, índices ou usos sem que a população consiga visualizar o efeito acumulado dessas escolhas sobre a cidade.
O Plano Diretor não é uma lei isolada
Para entender por que isso é tão relevante, é preciso olhar para o planejamento urbano como uma cadeia de conformidade. A Constituição atribui ao Município a responsabilidade pelo adequado ordenamento territorial, mas também estabelece as bases da política urbana e da proteção ambiental. O Estatuto da Cidade regulamenta essa política e fixa diretrizes de gestão democrática, sustentabilidade, controle do uso do solo e participação social. O Plano Diretor municipal deve transformar essas diretrizes em planejamento territorial concreto e, a partir dele, a Lei de Uso e Ocupação do Solo e as demais normas urbanísticas detalham o que pode ser feito em cada parte da cidade.
Não se trata de uma hierarquia simplista em que uma lei municipal existe isoladamente abaixo de outra. Todas essas normas precisam ser compatíveis entre si e, ao mesmo tempo, respeitar o conjunto da legislação ambiental e constitucional aplicável. Em uma cidade como Itatiaia, com unidades de conservação, áreas de interesse turístico, recursos hídricos estratégicos e territórios submetidos a pressões muito diferentes de ocupação, essa compatibilidade não é um detalhe técnico. É parte essencial da segurança jurídica e da própria qualidade do desenvolvimento.
O problema não começou em 2016
A preocupação com a revisão periódica do planejamento urbano já aparecia no Plano Diretor anterior. A Lei Complementar nº 2, de 1998, posteriormente modificada em 2007, previa a revisão do Plano Diretor e determinava avaliações e ajustes periódicos de suas diretrizes. A mesma lei tratava o planejamento municipal como um conjunto articulado, subordinando planos, programas, obras e ações às diretrizes do Plano Diretor e colocando a função social e ambiental da propriedade e a primazia do interesse coletivo entre seus fundamentos.
Para Penedo, esse contexto ganhou uma nova dimensão em 2008. A Lei Municipal nº 482 criou a Área de Proteção Ambiental de Penedo, com o objetivo expresso de proteger os ecossistemas locais, preservar o potencial hídrico da região e compatibilizar o desenvolvimento socioeconômico com suas características ambientais. A própria lei determinou que o Plano Diretor fosse adequado à nova área até dezembro de 2009 e estabeleceu que, enquanto o Plano Diretor da APA não fosse implementado por lei, a emissão de alvarás dependeria de aprovação prévia das Secretarias Municipais de Meio Ambiente e Planejamento.
Há ainda uma obrigação que não nasce da legislação municipal. A Lei Federal nº 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, determina que as unidades de conservação disponham de Plano de Manejo e prevê prazo de cinco anos para sua elaboração. No caso das Áreas de Proteção Ambiental, a legislação também exige participação da população residente no processo. Para uma APA criada em 2008, portanto, esse prazo passou há muitos anos.
O ponto central não é sustentar que qualquer zoneamento urbano dentro de uma APA seja, por si só, impossível. O Município continua tendo competência para organizar seu território e disciplinar o uso e a ocupação do solo. O problema é fazê-lo sem o instrumento ambiental que deveria estabelecer o zoneamento, as regras de uso e as condições específicas de proteção da unidade de conservação. Zoneamento urbanístico e zoneamento ambiental cumprem funções diferentes e precisam conversar entre si. A legislação urbana não elimina a APA, assim como a existência da APA não impede todo e qualquer desenvolvimento; o que se exige é compatibilidade entre crescimento, ocupação e preservação.
Essa compatibilização deveria ter sido particularmente relevante em 2016. Quando o atual Plano Diretor e a nova Lei de Uso e Ocupação do Solo foram aprovados, a APA de Penedo já existia havia oito anos. A LC 35/2016 inclui entre seus anexos um mapa destinado às unidades de conservação e contém diretrizes ambientais gerais, mas o corpo da lei não incorpora de forma clara a Lei 482/2008 nem resolve a ausência do Plano de Manejo da APA. Ao mesmo tempo, estabelece diretrizes específicas para o Núcleo de Penedo e serve de base para a legislação que define zonas e parâmetros de ocupação do território. É justamente aí que a discussão deixa de ser apenas ambiental e passa a ser também urbanística, econômica e democrática.
Uma cidade construída por emendas
Depois de 2016, a legislação de uso e ocupação do solo sofreu sucessivas alterações. Mudar uma lei urbanística não é, por definição, errado. A cidade se transforma, novas necessidades aparecem, atividades econômicas mudam e determinados parâmetros podem precisar de correção. O problema surge quando alterações pontuais passam a substituir a revisão global do planejamento, especialmente quando não são acompanhadas de um processo público capaz de demonstrar quais impactos serão produzidos, quem será beneficiado, que infraestrutura será exigida e como diferentes interesses sociais, ambientais e econômicos serão conciliados.
Uma mudança de zoneamento pode alterar muito mais do que a classificação de uma área em um mapa. Pode aumentar o potencial construtivo, modificar densidades, permitir novos usos, elevar a pressão sobre vias, água, esgotamento sanitário e drenagem, alterar valores imobiliários e criar expectativas econômicas que depois se tornam difíceis de reverter. O Estatuto da Cidade foi construído justamente sobre a ideia de que a política urbana precisa ordenar esses efeitos, garantir cidades sustentáveis e incorporar a participação da população na formulação, execução e acompanhamento das decisões sobre desenvolvimento urbano.
Em diversas alterações realizadas ao longo desses anos, não existe no portal municipal uma trilha pública consolidada que permita ao cidadão acompanhar, em um só lugar, as audiências, estudos, justificativas, impactos e versões sucessivas das normas alteradas. Há ainda um problema mais básico de transparência: até hoje não encontrei uma versão única e consolidada da Lei de Uso e Ocupação do Solo que permita abrir um documento e compreender, de forma simples, a redação atualmente vigente depois das emendas promovidas desde 2016. Para uma legislação que define o que pode ou não ser construído em cada parte da cidade, essa dificuldade não é pequena.
Foi nesse contexto que passei a defender que alterações relevantes desse conjunto de leis não poderiam continuar sendo tratadas apenas como uma discussão entre Executivo e Câmara Municipal, sem o espaço institucional de participação previsto pelo próprio Plano Diretor. Procurei pessoalmente o Ministério Público para levar essa preocupação e, a partir daí, também passei a peticionar sobre o tema em procedimentos de Tutela Coletiva que já estavam em andamento. O MPRJ acompanhou reuniões e audiências relacionadas à estruturação do Conselho da Cidade e, na minha avaliação, essa presença deu respaldo institucional à defesa que eu já vinha sustentando: mudanças relevantes no planejamento territorial não poderiam continuar acontecendo à margem do espaço de participação previsto em lei.
A sequência de alterações que eu vinha questionando não prosseguiu da mesma forma depois dessas provocações. Ainda assim, faço uma distinção necessária: essa sempre foi uma posição jurídica que sustentei no exercício do controle social, e não atribuo ao Ministério Público uma conclusão além daquilo que efetivamente conste dos procedimentos em que houve sua atuação.
O CONCIDADE mudou esse tabuleiro
A criação efetiva do CONCIDADE, em 2024, não nasceu espontaneamente da Administração. Diante da inércia do Poder Executivo em instituir o conselho que o próprio Plano Diretor já previa, elaborei uma minuta inicial de projeto de lei e provoquei o Município a enfrentar essa omissão. A proposta que acabou sendo encaminhada e aprovada não correspondeu ao texto que apresentei. A Administração reformulou substancialmente a minuta e produziu uma lei própria, com imperfeições que ainda hoje precisam ser enfrentadas, mas a Lei nº 1.461/2024 teve um mérito essencial: finalmente colocou o Conselho da Cidade em funcionamento e criou o espaço institucional que deveria existir havia anos.
A importância disso fica mais clara quando se observam as atribuições conferidas ao Conselho. A lei determina que o CONCIDADE acompanhe a legislação urbanística, delibere sobre atualização e alterações do Plano Diretor e das normas de ordenamento territorial, discuta planos e projetos, receba matérias de interesse coletivo, aprecie empreendimentos de impacto significativo, convoque audiências públicas e fiscalize o cumprimento do Plano Diretor e das leis correlatas. Não é, portanto, um conselho criado para tomar conhecimento de decisões já tomadas. Sua função está diretamente relacionada ao processo de planejamento da cidade.
Represento a AMAVAM nesse colegiado. Durante o período eleitoral, optei por me afastar temporariamente das atividades do Conselho, por cautela e para preservar a separação entre minha atuação institucional e a campanha. Esse afastamento é momentâneo e não altera o histórico de acompanhamento do tema pela entidade nem o trabalho que vinha sendo realizado desde antes da instalação do CONCIDADE.
Considero esse espaço uma das peças mais importantes para a revisão que Itatiaia precisa enfrentar. Mas um conselho só produz participação real se tiver acesso à informação, tempo para analisar documentos e liberdade para discutir o mérito das decisões. Se receber projetos prontos, mapas fechados e soluções previamente definidas apenas para cumprir uma etapa formal, teremos o Conselho criado em lei, mas não a gestão democrática que justificou sua criação.
Itatiaia já começou essa revisão antes — mais de uma vez
Talvez a parte mais preocupante dessa história seja perceber que o Município não está descobrindo agora que precisa rever o Plano Diretor. O trabalho já foi iniciado anteriormente e, em pelo menos duas gestões, houve contratação ou processo formal destinado exatamente a essa finalidade.
Na gestão do prefeito Eduardo Guedes, em 2018, foi celebrado o Contrato Administrativo nº 125/2018 para prestação de consultoria técnica destinada à revisão do Plano Diretor e de suas leis complementares, além do Código de Obras, Código de Posturas, instrumentos urbanísticos e Plano de Mobilidade. O processo avançou. Em 2019 foram realizadas oficinas comunitárias em diferentes regiões do município, formado um Grupo de Trabalho Participativo e produzidos diagnósticos e relatórios que continuam disponíveis no próprio portal da Prefeitura. A administração municipal divulgava, naquele momento, que a leitura comunitária seria combinada à análise técnica para subsidiar a revisão.
A revisão, porém, não foi concluída.
Anos depois, durante a gestão de Irineu Nogueira, o Município abriu a Concorrência Eletrônica nº 003/2024, Processo Administrativo nº 3280/2024, novamente com objeto voltado à revisão do Plano Diretor e de suas leis complementares. O escopo não era pequeno: incluía revisão da Lei de Parcelamento e da Lei de Uso e Ocupação do Solo, atualização da base de dados georreferenciada, revisão dos códigos municipais, elaboração de instrumentos urbanísticos, Estudo de Impacto de Vizinhança e Plano de Mobilidade Urbana, com prazo previsto de dez meses. A licitação foi publicada em julho de 2024 e tinha sessão marcada para setembro daquele ano.
Quando a atual gestão assumiu, portanto, não recebeu uma cidade sem qualquer iniciativa relacionada ao problema. Havia uma concorrência formalmente aberta exatamente para realizar uma revisão cuja urgência era conhecida, porque o primeiro prazo ordinário de cinco anos já havia passado e o marco de dez anos se aproximava. Na prática, porém, esse processo não teve continuidade pública conhecida sob a nova administração. Em consulta realizada em 15 de agosto de 2026, o próprio portal municipal ainda classificava a Concorrência nº 003/2024 como “Em Andamento”, embora a página pública apresentasse como últimos documentos o edital de julho de 2024 e um ofício de esclarecimentos de agosto daquele ano, sem demonstrar contratação ou execução da consultoria.
A gestão atual tinha o direito de reavaliar a contratação deixada pelo governo anterior. Poderia concluir que o edital precisava ser revisto, que o objeto deveria ser atualizado ou que um novo procedimento seria juridicamente mais adequado. O que precisa ser explicado é por que uma licitação destinada a enfrentar um problema tão urgente deixou de avançar sem que tenha sido apresentada ao CONCIDADE uma justificativa clara e um cronograma substitutivo capaz de demonstrar quando a revisão finalmente acontecerá.
A sociedade civil vem provocando essa discussão. A AMAVAM, entidade que represento no CONCIDADE, tem reiteradamente cobrado informações sobre o processo de revisão e sobre a contratação que deverá viabilizá-lo. Embora eu esteja temporariamente afastada das atividades do colegiado durante o período eleitoral, as cobranças da entidade e o histórico de acompanhamento do tema permanecem. Até o momento, não foram apresentados esclarecimentos suficientes sobre o novo procedimento de contratação que, segundo informado, deverá substituir o anterior, nem um cronograma que permita ao Conselho e à população compreender quando e de que forma a revisão será efetivamente iniciada.
Essa ausência de informação se torna ainda mais difícil de justificar quando se lê a própria LC 35/2016. A lei não diz que o Conselho será chamado apenas para conhecer o resultado de uma consultoria. O art. 165 determina expressamente que, tanto na revisão ordinária quanto na extraordinária, o processo seja iniciado a partir de Resolução aprovada pelo Conselho da Cidade. Se a revisão começa juridicamente no Conselho, sua participação não pode ser reduzida a uma etapa tardia, depois que estudos, mapas e propostas já tiverem sido fechados.
Revisar não é contratar uma empresa e receber um novo texto
A consultoria técnica pode ser necessária. Uma revisão dessa dimensão exige mapas atualizados, diagnóstico territorial, dados de infraestrutura, projeções populacionais, estudos ambientais, conhecimento urbanístico e capacidade técnica que muitas vezes justificam apoio especializado. Mas a empresa contratada não pode substituir o processo político e democrático de construção da cidade.
Primeiro é preciso definir como a população será chamada a participar, quais informações estarão disponíveis, como serão discutidos os diagnósticos e qual será o papel efetivo do CONCIDADE. O trabalho técnico deve servir para qualificar essa discussão, e não para entregar à sociedade uma proposta praticamente concluída sobre a qual reste apenas concordar ou discordar.
Isso é particularmente importante em Itatiaia porque os interesses envolvidos são diversos e legítimos. A cidade precisa de desenvolvimento econômico, emprego e atividade empresarial. Penedo depende fortemente do turismo. Há demandas por moradia e regularização fundiária. A indústria tem papel relevante na economia municipal. Ao mesmo tempo, Itatiaia possui patrimônio ambiental excepcional, áreas de preservação, recursos hídricos e territórios cuja exploração inadequada pode produzir impactos que não respeitam limites de propriedade nem duração de mandato.
O Plano Diretor existe justamente para que essas escolhas não sejam feitas caso a caso, de acordo com o interesse que chega primeiro à mesa.
O custo de continuar adiando
O prejuízo de um Plano Diretor desatualizado não pode ser medido apenas contando quantos anos se passaram desde 2016. Ele aparece na insegurança criada por uma legislação fragmentada, na dificuldade do cidadão em saber quais regras estão vigentes, na possibilidade de decisões pontuais produzirem efeitos cumulativos que nunca foram discutidos em conjunto e na permanente tensão entre desenvolvimento urbano e proteção ambiental.
No caso de Penedo, existe uma camada adicional. A APA foi criada para compatibilizar desenvolvimento e preservação, mas continua sem o Plano de Manejo que deveria orientar tecnicamente essa conciliação. Ao mesmo tempo, a legislação urbanística estabelece parâmetros e zoneamentos que incidem sobre o mesmo território. Esse desencontro institucional não interessa nem a quem deseja preservar nem a quem pretende investir de forma responsável, porque ambos precisam de regras claras e juridicamente seguras.
A revisão do Plano Diretor é a oportunidade de enfrentar essas distorções de forma organizada. É o momento de atualizar dados, consolidar a legislação, avaliar o que aconteceu com as alterações produzidas nos últimos anos, compatibilizar de maneira efetiva o planejamento urbano com a legislação ambiental e colocar sobre a mesa questões que durante muito tempo foram tratadas separadamente. Não se trata de escolher entre desenvolvimento e preservação, mas de construir regras capazes de permitir que interesses sociais, econômicos, turísticos, industriais e ambientais sejam discutidos à luz de um projeto de cidade, e não apenas diante de cada novo pedido que chega à Administração.
E há um motivo adicional para que esse processo seja acompanhado de perto: algumas das consequências dessa falta de planejamento já deixaram o campo teórico e chegaram a empreendimentos concretos. Na Fazenda da Serra, na região de Penedo, o projeto conhecido como Loteamento Buriti colocou em evidência justamente o conflito entre parcelamento do solo, zoneamento, proteção ambiental e ausência de um planejamento territorial capaz de responder de forma coerente a todas essas dimensões. O caso resultou em denúncia, questionamentos sobre a regularidade do empreendimento e embargo das intervenções.
Essa história, porém, não terminou com o embargo. O projeto voltou a ser apresentado e existe hoje um novo processo administrativo em tramitação. Até o momento, essa nova análise não passou pelo CONCIDADE. É sobre esse caso concreto, e sobre o que ele revela a respeito das escolhas urbanísticas feitas em Penedo, que vou tratar na próxima matéria desta série.
Fontes e documentos para conferência
Esta análise foi construída a partir da Lei Complementar Municipal nº 35/2016, da Lei Complementar Municipal nº 2/1998 e suas alterações, da Lei Municipal nº 482/2008, que criou a APA de Penedo, da Lei Municipal nº 1.461/2024, que criou o CONCIDADE, e do Estatuto da Cidade. Também foram consultados documentos e páginas oficiais da Prefeitura de Itatiaia sobre o Contrato Administrativo nº 125/2018, os produtos e oficinas da revisão realizada em 2019 e a Concorrência Eletrônica nº 003/2024, Processo Administrativo nº 3280/2024.
- Estatuto da Cidade — Lei Federal nº 10.257/2001
- Sistema Nacional de Unidades de Conservação — Lei Federal nº 9.985/2000
- Contrato Administrativo nº 125/2018 — Prefeitura de Itatiaia
- Produtos e relatórios da revisão do Plano Diretor — Prefeitura de Itatiaia
- Concorrência Eletrônica nº 003/2024 — PA 3280/2024
- Acervo do Plano Diretor — Prefeitura de Itatiaia